安全生产牵一发而动全身，其不仅与市场主体的生产经营与内部管理等各方面息息相关，更是关系到社会稳定与经济发展。2021年新修订施行的《安全生产法》首次提出生产经营单位必须建立健全“全员安全生产责任制”，对企业主要负责人的义务和职责要求更加明确、具体和严格，明确规定“不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动”。由此可见，安全生产合规管理至关重要。本月系第21个全国“安全生产月”，以此为契机，本文试结合当前严峻的安全生产形势与相关法律法规的最新要求，浅探企业应当如何更好地做好安全生产合规管理，实现安全生产合规。

（一）安全生产的形势严峻

据应急管理部公布的数据显示，2022年一季度中国共发生各类生产安全事故4608起、死亡3935人，尤其重特大事故数量反弹[1]：特别重大事故1起；重大事故3起，死亡38人；较大事故83起，死亡341人。其中造成132人死亡的“3·21”东航MU5735航空器难特别重大事故让中国民航4227天的飞行安全记录清零。习近平总书记在主持中共中央政治局常务委员会会议并听取“3·21”东航MU5735航空器飞行事故应急处置情况汇报时指出：各方面一定要深刻吸取教训、举一反三，进一步健全安全生产责任制，抓好安全生产责任落实，全面排查整治风险隐患，最大限度防范遏制各类事故发生。

今年4月2日，国务院安全生产委员会印发《关于进一步强化安全生产责任落实坚决防范遏制重特大事故的若干措施》，其在制定目的中明确提到“进一步强化安全生产责任落实、坚决防范遏制重特大事故”。这一措施共15条，其中以下内容值得我们关注：1.突出责任落实，特别是企业主要负责人责任及追责问责；2.突出督查检查；据报道，截至6月9日，国务院安委会综合检查组已完成28个省级政府的综合督查和考核巡查，抽查检查了62个市级政府、507家企业单位，发现问题和隐患2300多项；[3]3.突出治理违法违规行为，强调对有关高危行业领域违法分包转包行为要严肃查处追责；4.突出源头治理。强调要牢牢守住项目审批安全红线，不能有丝毫疏漏；同时强调加强劳务派遣和灵活用工人员的安全管理；5.突出严格执法。重点从整治执法宽松软问题、严肃查处瞒报谎报事故行为等方面进一步提出明确要求。

（二）安全生产的规定更严

新《安全生产法》于2021年6月10日发布，同年9月1日正式实施，修改决定共42条、主要涉及5个方面，笔者梳理出其中重点值得企业关注的有以下6点：一是健全安全生产责任体系，首次提出“全员安全生产责任制”；二是新增构建安全风险分级管控和隐患排查治理的双重预防机制；三是新增“从源头上防范化解重大安全风险”等规定；四是与刑法有机衔接，并新增安全生产公益诉讼制度；五是安全生产责任险强制投保；六是加大对违法行为的惩处力度，不仅借鉴环保领域的“按日计罚”制度，而且对行政处罚的数额比例亦有所调整，罚款金额更高、处罚方式更严、惩戒力度更大。

2021年12月1日施行的新《上海市安全生产条例》同样值得我们关注，该条例亦重视加强全过程风险防控，同时结合了上海实际，创新性提出强化数字化管控及强化规划和项目防控。

（一）安全生产责任主体

安全之道，始于责任。由以上表格可见，在“全员安全生产责任制”时代，安全生产人人都是主角，无人能够独善其身。同时，新《安全生产法》对企业主要负责人的安全生产管理义务和职责要求亦更加明确、具体，也更为严格。

“第一责任人”是新《安全生产法》提出的概念。依据《上海市安全生产条例》第5条第2款的规定：“生产经营单位主要负责人，是指生产经营单位的法定代表人、实际负有本单位生产经营最高管理权限的人员。”具体落实到实践中，“主要负责人”一般是指在生产经营单位的法定代表人、在生产经营中起决策作用的领导人， 包括有限责任公司或者股份有限公司的董事长、总经理，其他生产经营单位的厂长、经理、局长、矿长 ( 含实际控制人 ) 等[4]。

新《安全生产法》首次提出了“其他负责人”的概念，规定其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。第3条第3款提出的“三必须”原则，即“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，为“其他负责人”指明具体内涵。《上海市安全生产条例》第37条规定，生产经营单位分管安全生产的负责人协助主要负责人履行安全生产职责；其他负责人应当按照各自分工，负责其职责范围内的安全生产工作。

根据《安全生产法》第6条、第61条的规定，生产经营单位的从业人员和被派遣劳动者应当依法履行安全生产方面的义务，也是安全生产责任的责任主体。

（二）法律责任

前述罪名中，值得我们重点关注的是【重大责任事故罪】。笔者以“安全生产”为关键词对上海地区刑事案件进行检索，共有151篇案例（2018年至今），其中案由为【重大责任事故罪】的共66篇，占比最高。其余分别为重大劳动安全事故罪、消防责任事故罪等。在对近期判例进行初步分析后，发现被告人的身份或职务主要集中于企业“法定代表人”、“对本起事故发生负有直接管理责任”的“企业安全生产第一责任人”。

同时要强调的是，安全生产无人是旁观者，较为典型的有【（2021）沪0118刑初949号】，此案系造成2人死亡、2人受伤的安全生产责任事故。下表为此案各被告人的判决结果。

【危险作业罪】作为《刑法修正案<十一>》新增的危险犯，与当下强调源头治理、风险防范的立法趋势相呼应——即以存在“现实危险”为要件而不以严重后果为责任前提，例如在【(2021)沪0114刑初2121号】一案中，法院认为“被告人李某未经依法批准或许可，擅自从事危险物品储存的高度危险的生产作业活动，存在发生火灾、爆炸重大伤亡事故及造成环境污染的严重后果的现实危险，其行为已触犯刑律，构成危险作业罪的事实清楚，证据确实、充分，所控罪名成立……”。

需重点注意的是，立法机关将“关闭、破坏直接关系生产安全的监控、报警、防护、救生设备、设施，或者篡改、隐瞒、销毁其相关数据、信息的”写入了【危险作业罪】，不仅体现出安全生产领域希望通过打击事故发生前的违法行为以遏制重大事故发生的执法导向，也进一步提示企业违篡改、隐瞒、销毁数据信息等将可能同时面临行政责任及刑事责任，对企业加强安全生产管理过程中数据管理的重视程度、有效防范及化解安全风险提出了更高要求。

 2. 违反安全生产义务可能承担的行政责任

在安全生产领域，行政处罚案件的相对人有两类，一是自然人，多集中于“主要负责人”、“项目负责人”，如【(静)应急罚〔2021〕18号】、【（静）应急罚〔2021〕21号】；二是企业，处罚类型也逐步呈现多样，如在【上海市住房和城乡建设管理委员会第2120220017号】、【（沪）应急罚〔2021〕事故12号】中，对相对人处以暂扣安全生产许可证30天、罚款人民币伍拾万元整等行政处罚。

除此以外，新《安全生产法》第六章“法律责任”对于行政责任有明确规定，在此不赘述，而更值得我们关注的是以下两个趋势：

1）执法更严，行政处罚案件呈增加趋势

从上表中我们可以清晰看出，近几年对于安全生产领域的行政处罚案件呈现增加趋势，这虽然是多方面的因素综合作用的结果，但是监管更多、要求更高、执法更严这三点是不可否认的，甚至可能会进一步强化，值得企业重点关注。

2）罚款金额更高、处罚方式更严、惩戒力度更大。

一方面，新《安全生产法》参考环境保护法的规定，引入“按日计罚”制度，即按照原处罚数额按日连续处罚；另一方面，新法亦对罚款比例、幅度进行了调整，对主要负责人的罚款从上一年年收入的百分之三十至八十增加为四十至一百，对生产经营企业的罚款从二十万元至二千万元增加为三十万元至一亿元。

3. 违反安全生产义务可能承担的民事责任

新《安全生产法》第116条规定：生产经营单位发生生产安全事故造成人员伤亡、他人财产损失的，应当依法承担赔偿责任；拒不承担或者其负责人逃匿的，由人民法院依法强制执行。

在实践中，由于安全生产责任事故中的受害人大多数是企业的员工或者提供劳务的其他生产人员，涉“安全生产”的民事案件以工伤损害赔偿纠纷和提供劳务者受害责任纠纷居多。劳动或劳务法律关系本身具有其特殊，这亦提醒企业在运行中应当注意劳动用工合规管理。此外，民法典1243条亦相对侵权责任法就高度危险责任的规定有了新变化（详见下表），对高度危险活动区域或者高度危险物的管理人施以了更严格的责任，同为企业安全合规管理敲响警钟。

安全生产，责任重于泰山。加之新《安全生产法》进一步明确了企业及个人的安全生产责任与义务，强化了安全生产管理的相关要求，提高了企业和个人的违规成本。因而我们建议企业及其全员应当牢牢树立安全生产合规管理意识，将安全生产合规管理的重要性高度上升，融入企业经营管理，落实企业主体责任，具体有以下建议供参考：

（一）将安全生产合规管理融入企业管理与生产经营全周期

1.人财物匹配安全生产合规要求。

企业作为生产经营单位，应当落实新《安全生产法》要求，由主要负责人牵头梳理组织架构及职责，并对应建立健全全员安全生产责任制，亲自抓、亲自管，不把安全生产工作停留于部署。在落实全员安全生产责任制的具体操作中，应配备足够的安全管理岗位和人员，逐项明确厘清各岗位的责任人员、责任范围和考核标准等责任内容，形成各岗位安全责任清单，将其落实到个人，并以日常与定期相结合的形式开展监督考核，保证全员安全生产责任制的严格落实，以拉紧各岗位安全生产之弦，最大限度地杜绝在安全生产工作中发生形式主义、官僚主义，加强安全生产标准化建设。

企业应当建立安全生产条件所必需的专项资金并保证必要的投入，以专门用于改善安全生产条件、开展安全生产培训等保障安全生产的必要措施。对此，我们还建议企业在财务上设立专门类目，将安全生产费用在成本中据实列支，形成书面文件保证企业安全生产投入的有效实施。

同时，生产经营单位还应当配备充足的劳动防护用品。值得注意的是，应当关注防护用品及其提供单位是否具备相应的生产资质，其生产、销售的用品是否合格。

2. 形成并落实事前事中事后安全责任闭环管理。

安全生产管理的流程环环相扣、缺一不可，我们建议按照事前、事中、事后的控制机制、围绕“建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制及健全风险防范化解机制”的核心形成管理闭环。

在日常管理中，可按照风险识别、评估及应对措施三方面建立企业的安全生产风险分级管控机制，通过分级管控形成或优化企业安全生产标准化体系及标准化处理流程，并深入开展经常性的动态检查。科学合理、全面充分地对生产经营活动中的危险源及安全风险进行辨别、分析、评估，并根据其对应的应对措施扎扎实实地开展事故隐患排查治理工作，将事故消灭在萌芽状态。[6]对安全隐患问题实现早预测、早发现、早处理、早消灭，务必找准问题，及时预警消除，以解决生产中真正存在的实际安全问题作为安全绩效考核的主要准则。在此环节，可引入信息化、数字化手段便于管理。

同时，主要负责人应严格制定并实施企业关于安全生产的规章制度和操作规程，以及安全生产教育和培训计划，做到日常与定期相结合开展教育培训并考核督学，而非让其流于形式。可进一步建立安全生产培训机制并丰富培训的形式，针对不同职责的员工提供多元化培训，以达到安全生产管理要求、制度的有效传达、员工行为的有效落实。

企业还应当结合当地衔接及自身实际，制定应急救援预案并定期或不定期开展演练，在每次演练后及时总结经验、复盘改进。若遇安全生产事故，则应按照事前制定的应急预案逐步落实并立即组织开展抢救，这就对事前落实安全生产管理体系提出了更高的要求。事故发生后，则应当按照预案及分管部门及时、如实报告，并妥善处理善后事宜，避免造成二次伤害或将事态恶化为群体性事件。

（二）主动接受监管部门监管并形成良好协作机制

新《安全生产法》第65条依法赋予了应急管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门在4个方面进行监督检查的职权。实践中，我们发现涉安全生产的行政处罚决定书往往成为安全生产事故发生后相关责任人承担刑事责任的有力证据。因此，企业对于行政执法部门的检查应当及时跟进、响应，主动接受政府监管，积极配合监督检查，与监管部门建立良好的协作关系；对于检查中发现的违法违规行为、存在隐患以及对应的行政处罚应当敲响警钟，按照要求认真落实整改，切不可仅因罚款就“事小而不为”，重经济效益而忽视安全生产，导致后患无穷。

事故发生后，企业应当及时、如实向相关部门上报，由有关部门介入应急处理，企业则应当积极配合开展事故救援与事故调查。新《安全生产法》85条规定，有关地方人民政府和负有安全生产监督管理职责的部门的负责人接到生产安全事故报告后，应当按照生产安全事故应急救援预案的要求立即赶到事故现场，组织事故抢救。参与事故抢救的部门和单位应当服从统一指挥，加强协同联动，采取有效的应急救援措施，并根据事故救援的需要采取警戒、疏散等措施，防止事故扩大和次生灾害的发生，减少人员伤亡和财产损失。事后企业应当配合监管机关依法处理，依法追究有关人员法律责任，举一反三，完善制度，避免悲剧再次上演。同时，也应当主动提供积极履行安全生产义务的证据，避免因为举证不足导致行政机关认定的责任过重，甚至导致后续承担刑事责任。

（三）引入专业第三方机构为安全生产合规保驾护航

新《安全生产法》第15条为企业安全生产管理专业化提供了指引，其规定依法设立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则，接受生产经营单位的委托为其安全生产工作提供技术、管理服务。

同时， 国家安全生产监督管理总局研究中心于早年间提出了中小企业安全生产监督管理“4+1”模式,其中“4”是指中小企业、政府安全监管部门、中介机构和社会监督部门的安全生产管理、监管、服务、监督体系,“1”是指提高监管效能的运行保障机制。

企业要发挥第三方专业机构的作用，在合规方面，专业的律师能够为企业在安全生产规章制度的制定、各类清单的检查核查等方面提供专业指导。同时，律师也可以协助企业将安全生产合规管理理念融入到企业总体经营管理，健全企业整体安全生产合规管理体系。在面临事故调查时，专业律师的介入有利于企业积极配合监管部门的调查，协助企业梳理履行安全生产义务的事实证据，依法减轻企业和其他责任主体的法律责任。