文 | 张鸽律师

本文首刊于微信公众号“房地圈”

据抽样调查，本市户籍人口约10%、非沪籍常住人口约85%有租赁居住需求，以此推算，本市租房人口约1000万，占到常住人口的40%,而这个数字还在不断增长之中。随着租赁市场的繁荣，“群租”、租金贷以及二房东跑路等问题频频被爆出，今年2月1日起，《上海市住房租赁条例》（以下简称《条例》）正式实施，通过立法对租赁乱象“亮剑”，明确禁止“群租”。本文将围绕《上海市住房租赁条例》的出台亮点展开解读。

01《上海市住房租赁条例》出台背景

《条例》是上海市人大常委会制定的地方性法规，是继北京之后的国内第二部由地方出台的住房租赁条例。2020年9月7日，住房和城乡建设部发布了《住房租赁条例（征求意见稿）》，时至今日，正式文件尚未出台。北京和上海的地方条例却率先落地了。此次立法并非对《上海市房屋租赁条例》（以下简称《房屋租赁条例》）的修订，而是结合近年住房租赁市场发展情况进行的废旧立新，2015年左右，《上海市房屋租赁条例》进行修订的立法调研工作启动，至今已有8年，将规范性文件的内容上升为立法的过程，卓实不易。

对比《房屋租赁条例》和《条例》会发现，《房屋租赁条例》中的第四章（房屋的交付、使用和维修）、第五章（转租）以及第六章（租赁关系的变更和终止），在此次《条例》中均已被删除。笔者认为，《民法典》第十四章合同法分编中，对房屋租赁的民事法律关系，有详细规定，此处自不必赘述。而本次《条例》增加了“服务与监督管理”专章。法律责任方面，《房屋租赁条例》规定了七种可被行政处罚的行为，《条例》增加到十七种可被行政处罚的行为，可见政府加大治理租赁乱象的决心。因此，《房屋租赁条例》“民法味道更强”，《条例》“行政监管味道更强”。

上海市房屋管理局是此次条例实施的牵头单位之一。上海市房管局房地产市场监管处副处长冯樾介绍，“2000年《房屋租赁条例》出台时，国家和地方住房租赁方面的法律法规尚不完善，同时，住房制度改革才刚起步，为进一步活跃市场，原条例中更多对租赁当事人之间的民事法律关系进行调整，尽量减少不必要的行政干预。近几年租赁规模越来越庞大、租赁关系越来越复杂，也碰到了一些问题，有必要在这个阶段规范市场发展，将过去好的经验、做法上升到立法层面。”1

02《上海市住房租赁条例》的亮点

（一）规范租赁行为，平衡租赁双方权利义务关系

1、上海第一次通过立法形式禁止“群租”

“群租”是指将原有的房屋格局进行违法分割出租，从而牟利的行为。群租房主要存在诸多危害：重新装修电路、私拉电线易造成电线负荷；私改燃气管道存在火灾隐患；使用可燃、有毒材料隔断装修易引发火灾。群租房现象早已存在，是基层治理的难点，在上海之前的规范性文件中并不鲜见，然而这是上海第一次以地方性法规的形式对“群租”予以禁止。

《条例》第十五条明确厨房、卫生间、阳台、贮藏室以及其他非居住空间不得单独出租用于居住，且每个房间的居住人数和人均居住面积符合本市相关规定。

结合上海市居住房屋租赁管理办法（2021修正）2第九条、第十条以及上海市高级人民法院等9部门关于印发《关于加强本市住宅小区出租房屋综合管理工作的实施意见》的通知（ 沪房管〔2014〕135号）3的规定，满足以下情形之一的即可认定为“群租”：

1、将单位集体宿舍设在住宅小区内；

2. 将一间原始设计为居住空间的房间分割、搭建后出租，或按床位出租；

3. 将原始设计为厨房、卫生间、阳台和地下储藏室等非居住空间，出租供人员居住；

4. 出租房间的人均居住面积低于5平方米；

5. 每个出租房间的居住人数超过2人（有法定赡养、抚养、扶养义务关系的除外）。

值得注意的是，客厅是否可以分割呢？2015年上海出台了《关于鼓励社会各类机构代理经租社会闲置存量房的试行意见》，放松群租标准，允许将客厅单独分割出租，为“N+1”模式提供了合法身份，此次《条例》中，这一标准得以继承。4《关于进一步规范本市住房租赁企业代理经租房屋行为的通知》（沪房规(2019)5号）也有类似规定，“单套住房内客厅（起居室） 使用面积在12平方米以上，且按本市代理经租企业房源信息双记载相关要求报备的，可以且仅可隔断出一间房间出租供人员居住。客厅（起居室）允许隔断出租的，应当采用轻质不燃材料固定围护，隔断后具备直接采光和自然通风条件，不得破坏房屋承重结构，不得影响人员疏散、逃生和消防救援，并符合本市住房租赁和治安、消防等管理规定。”

2、细化完善办理租赁登记备案的具体要求

《条例》第十七条规定，出租人应当自住房租赁合同订立后三十日内，向区房屋管理部门办理登记备案。登记备案也可以通过社区事务受理服务机构或者住房租赁平台办理。登记备案内容发生变化的，出租人应当在三十日内办理变更手续。违反上述规定，《条例》第五十三条规定了相应的处罚：住房租赁企业、房地产经纪机构未办理登记备案的，由区房屋管理部门责令限期改正，可以处一千元以上五千元以下罚款；逾期不改正的，处五千元以上二万元以下罚款。此处，根据文义理解，《条例》第十七条的“出租人”应当包含自然人和企业出租人（住房租赁企业、房地产经纪机构），而《条例》第二十八条的被处罚的主体仅为住房租赁企业、房地产经纪机构。那么，出租自然人房东违反备案义务时，是否会受到处罚呢？《条例》并未明确。《居住房屋租赁管理办法》第三十三条和第三十四条对违反未在期限内办理租赁合同登记备案手续的租赁当事人和房地产经纪机构，分别规定了不同的行政处罚。

（二）加强市场主体管理，规范住房租赁市场秩序

1、加大对“二房东”监管力度

《条例》加强对二房东的管理，此处的二房东，既包括个人经营，也包括像自如、青客、蛋壳这样的分散式长租公寓公司。

《条例》第二十一条规定，住房租赁企业、房地产经纪机构应当依法办理市场主体登记。经营范围应当注明“住房租赁”或者“房地产经纪”。个人以营利为目的转租房屋达到规定数量，从事住房租赁经营活动的，应当依法办理市场主体登记。具体规定，由市房屋管理部门会同市市场监管部门制定。

个人转租房屋达一定数量要进行工商登记，数量怎么定？北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波记得，2020年住建部公布的《住房租赁条例（征求意见稿）》中，标准是10套以上，最开始北京讨论中也说过10套。“但有人提出，如果将标准定为10套，那二房东只转租5套是不是就合规了？最终，大家觉得还是要写得灵活一点，给市场留点自由度，后来就没有写具体的数字。”对这一问题，上海的条例中同样未作说明，仅提到具体规定由市房屋管理相关部门会同市场监管部门制定。冯樾透露，具体数量还需结合上海实际确定，目前房管局还在进一步研究中。5

2.加强住房租赁交易资金监管

《条例》第二十九条创设性规定，住房租赁企业承租个人住房从事转租业务的，应当按照规定，在商业银行开立住房租赁交易资金监管专用账户，并通过住房租赁平台向社会公示。住房租赁企业向承租人一次性收取租金超过三个月的部分，以及收取押金超过一个月租金的部分，应当存入住房租赁交易资金监管专用账户。否则将面临第五十七条最高二十万元罚款，有望从根本上遏制二房东跑路和租金贷问题。

3、加强对住房经营企业及房地产经纪等机构的规范

（1）房屋租赁企业、房地产经纪机构不得发布虚假房源信息

《条例》第二十四明确规定住房租赁企业、房地产经纪机构对外发布房源信息的，应当核实核验房屋权属证明和基本状况，确保房源信息真实有效，不得发布虚假房源信息。已成交的房源信息应当及时予以撤销。第二十五条规定，通过网络信息平台发布房源信息的，网络信息平台经营者应当要求信息发布者提交身份、地址、联系方式以及房源核验等信息；信息发布者为住房租赁企业、房地产经纪机构的，还应当要求其提交企业备案信息及其从业人员信息。否则将面临二万元以下罚款，甚至情节严重的，网信部门可以对其采取暂停相关业务、停业整顿等措施。

（2）房地产经纪机构和住房租赁企业应遵守备案、建卡及网签等义务

《条例》第二十二条规定，住房租赁企业、房地产经纪机构应当自领取营业执照之日起三十日内，向区房屋管理部门备案。违反规定的，由区房屋管理部门责令限期改正，可以处一千元以上五千元以下罚款；逾期不改正的，处五千元以上二万元以下罚款。

《条例》第二十三条规定，住房租赁企业、房地产经纪机构应当为从业人员办理从业信息卡。违反规定的，由区房屋管理部门责令限期改正；逾期不改正的，处一千元以上一万元以下罚款。

《条例》第二十八条规定，住房租赁企业出租房屋的，应当通过住房租赁平台，完成网上签约和登记备案。违反该规定的，由区房屋管理部门责令限期改正，可以处一千元以上五千元以下罚款；逾期不改正的，处五千元以上二万元以下罚款。

（三）坚持服务监管并重，增强人民群众的获得感

1、对房屋租赁价格突飞猛涨行为进行适度干预

《上海市住房租赁条例》第四十八条规定，市房屋管理部门应当建立住房租赁价格监测机制，做好相关预警工作。住房租金显著上涨或者有可能显著上涨时，可以依法采取涨价申报、限定租金或者租金涨幅等价格干预措施，稳定租金水平。

另外，2021年5月8日实施的《上海市居住房屋租赁管理办法》（2021修正）（以下简称“《居住房屋租赁管理办法》”）第十五条规定，“居住房屋租赁期限为1年或者1年以下的，租赁当事人应当在租赁合同中一次性约定租金标准；租赁期限为1年以上的，每年只能调整一次租金标准。但租赁合同中对租金标准调整另有约定的，从其约定。租赁合同期间，出租人不得单方面提高租金标准。”

房屋租赁，本质上是一种市场行为。此次立法鼓励租赁当事人订立长期住房租赁合同，建立稳定的租赁关系。租金关系到承租人的切身权益，也关系到房屋租赁关系能否保持稳定，《条例》的上述规定是政府对房屋租赁价格的适度干预。

2、禁止出租人采取停止供水、供电等非法方式影响承租人权益

《条例》第十八条第（五）项，规定，不得采取停止供水、供电、供热、供燃气以及其他故意降低服务标准等方式，或者采取暴力、威胁等非法方式，强迫承租人变更、解除住房租赁合同，提前收回租赁住房。

当承租人出现拖欠租金等其他违约行为时，建议出租人采取协商、催告、诉讼等方式理性维权，还可以向执法部门投诉，比如本次《条例》规定，承租人未及时返还房屋的，由执法部门责令限期改正；逾期不改正的，处一万元以上五万元以下罚款。

3、加快发展保障房，有效缓解特定群体的住房需求

为了加快发展保障性租赁住房，扩大供需适配、租期稳定、租金优惠、公共服务配套的保障性租赁住房供给，有效缓解特定群体的住房需求，切实发挥保障性租赁住房在租赁市场中的示范引领作用，《条例》设立“保障性租赁住房”专章。保障性租赁住房出租人应当以低于同地段同品质市场租赁住房的租金水平确定租赁价格，向区房屋管理部门备案，并向社会公布。列入政府定价目录的保障性租赁住房，租赁价格按照本市相关规定执行。保障性租赁住房租金不得高于备案的租赁价格，并应当按月或者按季度收取；收取的押金不得超过一个月租金。除承租人另有要求的，保障性租赁住房租赁期限不得少于一年。租赁期限届满，承租人符合规定条件并申请续租的，应当予以续租。

另外，《条例》规定了执法权的实施部门，“应当由房屋管理部门行使的行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权，由城管执法部门以及街道办事处、乡镇人民政府依法实施。”

上海市房管局房地产市场监管处副处长冯樾告诉南方周末记者，“整个条例是对2017年党的十九大提出建立‘租购并举’住房制度以来，国家和上海一系列做法的总结和提炼，并在此基础上做了一定创新，明确了上海住房租赁市场未来的发展方向，从政策上升到地方性立法，可以推动上海住房租赁市场更平稳健康的发展。”6期待《条例》在推动形成管理有序、服务规范、租赁关系稳定的住房租赁体系中发挥卓越的贡献。

03 结语

上海市房管局房地产市场监管处副处长冯樾告诉南方周末记者，“整个条例是对2017年党的十九大提出建立‘租购并举’住房制度以来，国家和上海一系列做法的总结和提炼，并在此基础上做了一定创新，明确了上海住房租赁市场未来的发展方向，从政策上升到地方性立法，可以推动上海住房租赁市场更平稳健康的发展。”6期待《条例》在推动形成管理有序、服务规范、租赁关系稳定的住房租赁体系中发挥卓越的贡献。