项目参保的字面含义即为按项目参加工伤保险。2014年12月29日，彼时的人力资源社会保障部、住房城乡建设部、安全监管总局、全国总工会联合发布《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》中都明确了针对建筑行业的特点，建筑施工企业相对固定的职工应按用人单位参加工伤保险，对于不能按用人单位参保、建筑项目使用的建筑业职工特别是农民工则按项目参加工伤保险。2015年4月13日发布并实施的《关于印发建筑业按项目参加工伤保险经办规程（试行）的通知》对于建筑业项目参保的相应规则予以了明确。

建筑施工企业雇佣的施工人员具有流动性强、劳动用工关系相对不规范且大量使用农民工等特点。这些施工人员往往难以被认定为和施工企业具有劳动关系，或因为施工企业因地用人而并不具有与这些施工人员缔结长期、稳定劳动关系的意愿，从而使得施工人员一旦在工地上发生伤害事故，难以被认定劳动关系，施工企业也不为这些施工人员缴纳工伤保险，受伤的施工人员难以循工伤保险赔付先行尽快获得理赔。而若施工人员伤情较重甚至不幸死亡的，也不乏会有施工人员家属到工地维权的事件，工程进度进而也会受到实质影响。

项目参保的实质是在以劳动关系为基础的一般工伤保险关系之外设置的以建设工程项目为基础，突破原先简单的劳动者、用人单位两方主体而引入其他主体的特殊工伤保险关系。而根据《人力资源和社会保障部关于执行<工伤保险条例>若干问题的意见（二）》第二条的规定，项目参保甚至已经先行突破了退休年龄的限制，施工企业招用已经达到、超过法定退休年龄或已经领取城镇职工基本养老保险待遇的人员，仍可按项目参保，该等人员在用工期间因工作原因受到事故伤害或患职业病的，也适用《工伤保险条例》。

在建筑业推行项目参保取得一定成效之后，人力资源和社会保障部于2018年1月联合交通运输部、水利部、国家能源局、中国民用航空局、国家铁路局等联合发布《关于铁路、公路、水运、水利、能源、机场工程建设项目参加工伤保险工作的通知》，对上述局、部所辖铁路、公路、水运、水利、能源、机场等工程建设项目亦推行项目参保。其中第二条更是规定了在各类工程建设项目再办理相关手续、进场施工前，均应向行业主管部门或监管部门提交施工项目总承包单位或项目标段合同城建单位参加工伤保险的证明，并要求杜绝“未参保，先开工”甚至“只施工，不参保”现象。这一规定延续了2017年3月人力资源社会保障部办公厅发布的《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的通知》中明确的“项目参保证明作为保证工程安全施工的具体措施之一，不落实不予核发施工许可证”的要求。这使得项目参保除了为施工人员这一类工伤保险“高危”人群提供保险保障、分散施工企业用工发生工伤的风险之外，更成为工程开工的“前置条件”。

以上海市的实践为例，根据《关于做好本市工程建设项目参加工伤保险工作的通知》：

1. 对不能按用人单位参保、工程建设项目使用的流动就业的从业人员特别是短期雇佣的农民工（包括专业承包单位、劳务分包单位等使用的从业人员），应当按照本通知规定按工程建设项目优先参加本市工伤保险。

2. 项目参保的实施主体是项目施工总承包单位或项目标段合同承建单位，需要在开工前履行参保缴费的法定义务。

3. 按项目参保的工程建设项目，工伤保险费按照建设工程施工合同或项目标段合同载明的合同价的0.8‰确定，并根据“以支定收、收支平衡”的原则适时调整。

4. 建设单位应当在工程建设项目开工前支付施工总承包单位应缴纳的工伤保险费。施工总承包单位应当按照“先参保、再开工”的原则，及时至项目所在地的社会保险经办机构办理参保手续，并一次性代缴工伤保险费。

从上述通知内容中不难看出，项目参保相较于一般工伤保险实践的不同之处主要在于一般工伤保险实践中用人单位的职责被分解由建设单位、总包单位和实际用工的施工单位（往往是传统观念意义上的用人单位）。其中工伤保险费的缴纳责任由建设单位负责资金、总包单位代为支付，向工伤保险经办机构提供被保险人员信息的责任则通过施工单位在专门的实名制系统中录入项目参保人员信息实现并由总包单位予以督促和监督，而施工单位作为实际雇佣施工人员的主体，仍然承担与一般用人单位相同的角色，对于工伤保险赔付之外的或有责任，一般由施工单位承担。

由上可知，项目参保通过制度设计，将原本施工单位并无太大积极性为农民工等流动性较强的施工人员缴纳的工伤保险费转由支付整个项目工程款的建设单位承担，由总包单位办理参保手续、代付工伤保险费并督促、监督施工单位做好实名制信息采集和进退场登记。但根据《关于在本市建筑工程施工现场推行作业人员实名制管理的通知》（沪建管(2014)612号）的规定，施工单位仍然是实名制信息采集和进退场登记的主要责任单位。而上述《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》第八条规定，未参加工伤保险的建设项目，职工发生工伤事故，依法由职工所在用人单位支付工伤保险待遇，施工总承包单位、建设单位承担连带责任。该规定的初衷显然是通过责任分配机制督促总包单位和建设单位主动、积极地落实项目参保，但该规定却一直饱受争议。

《民法典》第一百七十八条第三款明确规定，连带责任由法律规定或者当事人约定。显然上述《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》不是法律，作为规定连带责任的法律依据显然存在疑问。但也有观点认为，《民法典》本身并不当然适用于劳动法律关系，《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》作为劳动法律关系方面的“特别规范”仍有适用的空间。

同样以上海市的实践为例（需要特别指出的是，《关于做好本市工程建设项目参加工伤保险工作的通知》中规定的连带责任主体仅有总包单位而并不包括建设单位），在（2020）沪0117民初14108号案中，法院对于要求总包单位承担连带责任的诉请认为缺乏法律依据而不予支持。但在（2021）沪0104民初127号案中，法院在“本院认为”部分援引了《关于做好本市工程建设项目参加工伤保险工作的通知》中包括上述连带责任的内容，但该案最终以原告应向有关行政机关申请解决本案纠纷而裁定驳回起诉。

笔者理解劳动法律关系仍然属于《民法典》所适用的民事法律关系的一种，且连带责任作为对一般法律责任的突破仍应以效力位阶较高的法律为依据，上述意见和通知中的“连带责任”的意图无可厚非，但从目前项目参保的制度设计来看，若能够严格把握“先参保，再开工”的原则，在前段即通过不得开工可能导致的更大损失来促使建设单位缴纳保险费、总包单位为项目参保，效果应该可以有所期待。相比较而言，实践中对于项目已经参保，但部分施工人员因种种原因未能被录入实名制系统导致未能得到工伤保险赔付所产生的纠纷中的责任承担更具争议。但从责任分配的角度而言，现行项目参保制度下，若项目未参保的，责任大概率在总包单位或建设单位，若个别施工人员未录入实名系统的，责任大概率在施工单位或总包单位。由此来看，对于前者就存在过错的总包单位或建设单位要求其以某种形式承担责任并非无理之举，只是需要在更高位阶的法律渊源中规定明确的依据。

作为伤害事故高频发生的行业，建设工程项目上发生的工伤事故在每年数量繁多的工伤认定案件中也都占据着相当的比重。而项目参保是此类工伤认定案件与其他工伤认定案件的重要区别。提高建设工程项目相关方对于项目参保及其重要性的认识，充分发挥工伤保险的分散风险、保障劳动者合法权益的功能，无疑为每一个建设工程项目的顺利开展添一份助力。