民促法实施条例送审稿对比及解读
作者：孙冬喆
2018年8月10日，司法部公布了《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称“送审稿”），公开征求社会各界的意见。与《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称“现行条例”）相比，送审稿对现行条例内容做了较大的调整，删除了8个条文、新增了22个条文；章节结构进行了较大调整，将原第二章《民办学校的举办者》的内容并入原第三章《民办学校的设立》，成为送审稿的第二章；增加了《教师与受教育者》、《管理与监督》两章，分别成为送审稿的第四章与第六章，调整后，送审稿共九章六十八条，而现行条例为八章五十四条。笔者认为，送审稿修订后的特点主要集中在以下几个方面：
一、送审稿对相关规定进行了强化和细化
1.送审稿进一步明确规定民办学校应当加强党的领导，明确要求民办学校的党组织负责人应当进入到学校的决策机构和监督机构，同时，党的基层组织代表要进入学校的监事会。新时期，各级各类学校都应当加强党的领导。
2.送审稿进一步明确了对教师和受教育者权益的保障，对相关法律规定进行了细化。例如，现行条例第二十四条仅规定民办学校聘任教师、职员应当签订劳动合同，送审稿第三十四条明确规定“民办学校聘用专任教师，除依法约定必备条款外，还应当在合同中对教师岗位及其职责要求、师德和业务考核办法、福利待遇、培训和继续教育、权利保障等事项做出约定。”该条规定从签订劳动合同细微之处细化对教师权益的保障，使得送审稿更具有实操性；同时，送审稿增设的第三十六条、三十七条明确规定保障教师的工资、薪金以及相关的培训、表彰与相应的全力保障，切实要求保护民办学校教师。另外，送审稿要求地方人民政府应当将分担非营利性民办学校教职工社会保障的资金纳入预算，鼓励、支持民办学校保障教师待遇。
3.送审稿明确规定了实施盈利性民办教育的注册资本限额，其中举办营利性高等学历教育的民办学校注册资本最低限额为2亿元人民币；实施其他学历教育的，注册资本最低限额为1000万元人民币。
二、送审稿进一步完善与规范了相关审批制度和办学行为
1.送审稿明确外商投资企业及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的学校；完善了举办者变更机制，规定举办者实际控制人变更应当报主管部门备案并公示；现行条例对民办学校的设立审批权限是“设立民办学校的审批权限，依照有关法律、法规的规定执行。”，送审稿对民办学校的审批条件和程序进行了完善和规范，规定“设立实施学前教育、中等及以下学历教育的民办学校，由县级以上地方人民政府教育行政部门参照同级同类公办学校设置标准审批，具体办法由省级人民政府教育行政部门制订。实施高等学历教育的民办学校，由国务院教育行政部门和省、自治区、直辖市人民政府依据《中华人民共和国高等教育法》第二十九条的规定分别审批。设立实施以职业技能为主的职业资格培训、职业技能培训的民办学校由县级以上人民政府人力资源社会保障部门按照国家规定的权限审批，并抄送同级教育行政部门备案。”
2.送审稿着力完善民办学校内部治理结构，进一步规范民办学校的办学行为。明确、完善了民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构的负责人应当具有中华人民共和国国籍，具有政治权利和完全民事行为能力，在中国境内定居，信用状况良好，无故意犯罪记录或者教育领域不良从业记录，民办学校法定代表人应当由民办学校决策机构负责人或者校长担任；明确规定决策机构的人员组成应当由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成；另外，对民办学校监事机构的设立也提出了明确要求。
3.送审稿从保障教学自主权、招生自主权、招聘自主权以及收费自主权等四个方面进一步落实保障民办学校办学自主权。实施高等教育和中等职业学历教育的民办学校，可以自主设置专业、开设课程、选用教材，实施普通高中教育、义务教育的民办学校可以基于国家课程标准自主开设有特色的课程，实施教育教学创新；实施学前教育、学历教育的民办学校可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的范围、标准和方式；民办学校自主招聘教师和其他工作人员，民办职业学校、高等学校可以参照公办学校的标准和程序，自主评聘教师专业技术职务；明确规定可以遵循公平、合法和诚实信用原则，考虑经济效益与社会效益，合理确定收费项目和标准。
三、送审稿对培训教育机构的设立以及民办学校进行网络教学进行了明确规定
1.送审稿将面向学前、中小学适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导的校外培训教育机构纳入许可范围，规定对于实施艺术、体育等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的培训教育机构和面向成人开展培训的机构，可不经许可，直接申请法人登记；同时放宽了经营区域范围的要求，规定民办培训教育机构可以在报审批机关和办学所在地主管部门备案后，在直辖市或者设区的市范围内设立分支机构。
2.送审稿提出，利用互联网技术在线实施学历教育的民办学校，应当取得同级同类学历教育的办学许可和互联网经营许可，利用互联网技术在线实施培训教育活动、实施职业资格培训或者职业技能培训活动的机构，或者为在线实施前述活动提供服务的互联网技术服务平台，应当取得相应的互联网经营许可，并向机构住所地的省级人民政府教育行政部门、人力资源社会保障部门备案，并不得实施需要取得办学许可的教育教学活动。送审稿还提出，实施培训教育活动的互联网技术平台，应当对申请进入平台的机构或者个人的主体身份信息进行审核和登记。该条文的设立积极适应时代发展和变化，对于网络教学的迅速发展可以起到规范的作用。
应当说，送审稿与现行条例而言，变化较大。送审稿相关条文实施后，可能会给我们带来哪些变化？
一、民办学校确定与公办学校同期招生即公民同招
送审稿第三十一条规定“实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的范围、标准和方式，与公办学校同期招生。义务教育阶段的民办学校应当主要在审批机关管辖的区域内招生，有寄宿条件的可以跨区域招生。跨区域招生的比例和数量，应当向当地教育行政部门备案。”该条规定明确规定了公办学校与民办学校同期招生政策。
公民同招对民办学校招生的影响从2018年上海市实行了小学入学公民同招政策后公办学校与民办学校招录比可见一斑。2018年2月，上海市教委公布了《2018年本市义务教育阶段学校招生入学工作的实施意见》，实行公民办小学同步招生。如家长不选择报名公办小学，又未被民办小学面谈后录取的，根据第一批公办小学验证和已分配入学的实际情况，以本市户籍人户一致优先、同类排序靠后为原则，按照当年度区、校招生政策和细则安排入学，通俗的说就是“统筹”。该政策实行后，报考民办小学人数和比例急剧下降：2018年上海市信息登记18.04万人，其中报名民办小学1.99万人，预计录取比例为1.4:1；而2017年幼升小信息登记16.77万人，其中报名民办小学3.74万人，报名录取比例为3：1，家长理性回归公办学校的效果十分明显。公民同招的政策威力巨大，有将近一半的潜在报名者退却，从录取比例来看，报考民办小学的小朋友被录取的可能性大增。但是不同的民办学校情况也不尽相同，有些民办小学，只要报名基本就能录取；还有一些民办小学，公民同招吓走了那些不坚定的报考者，真正前来的都是有备而来、十八班武艺样样精通，竞争更加白热化。
未来，全部实行公民同招后民办学校的招生将向何处去，与家长的心态、中考改革政策以及正式条例实行后带来的报名者减少给民办学校带来的生源情况变化以及办学水平有很大关系。
二、民办学校不得收取与入学关联的赞助费
送审稿第九条规定“民办学校及其举办者不得向学生、学生家长收取或者变相收取与入学关联的赞助费”，而在2018年4月公布的《征求意见稿》中该条的措辞是“举办者不得向学生、学生家长筹集资金举办民办学校”。送审稿明确规定，民办学校不得收取与入学相关联的赞助费，但是如果不与入学相关联，则并不是送审稿表述所禁止的。
赞助费和捐资建校费都是以自愿捐助的名义进行的，但一般情况下，如果与入学没有关联，自愿向学校捐赠赞助费的情况并不多见。实行公民同招政策后，不排除一些家长为了让孩子能够顺利进入民办学校而自愿缴纳一定数额的赞助费，因为教学水平优质的民办学校目前仍具有稀缺性，当家长认为赞助费的缴纳可以让孩子在激烈的竞争中获得一定的优势时会自愿交纳赞助费或变相赞助费；同时，民办学校也可以通过额外收取赞助费的方式，用以改善办学条件。在送审稿明确禁止的情况下，未来，该现象将被严格监控，但是学校是否会以不与入学相关联的名义收取赞助费但实际上提高交纳赞助费孩子的入学可能性，后续我们仍将继续关注。
三、政府加强民办学校与利益关联方交易的监管
送审稿第四十五条“民办学校与利益关联方发生交易的，应当遵循公开、公平、公允的原则，不得损害国家利益、学校利益和师生权益。民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育行政部门、人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，对涉及重大利益或者长期、反复执行的协议，应当对其必要性、合法性、合规性进行审查审计。”在《征求意见稿》中原有“非营利性”的定语，送审稿将其修改为所有民办学校，另外，政府明确要求相关部门对必要性、合理性与合规性进行审查审计。”未来，民办学校与利益相关方进行交易的，将会受到政府更严格的监管，这对民办学校的管理也提出了更高的要求。
四、集团办学不得兼并、收购非营利性民办学校
相较《征求意见稿》，送审稿第十二条新增“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”，该条对民办学校资本市场的表现影响深远，也是目前舆论普遍认为送审稿中最大的变化。送审稿公布后，港股教育企业股价应声下跌，港股跌幅榜排名前十的企业中，教育企业有7家上榜，其中跌幅最大的睿见教育下跌38.6%，榜单上跌幅最小的希望教育也下跌了18.52%。对于义务教育以外的其他民办学校（例如民办高等教育），如仍为民非主体，那么其在搭建上市架构时，将面临因该条的规定而必须在签署VIE协议之前，先行完成营利性、非营利性的改制。但营利性改制客观上需要一定的周期并会涉及改制费用，给上市会带来更大的时间成本与经济成本，对于民办高等教育领域的并购、上市整合速度和各方面投入会造成一定的影响。另外，该条款对于K12民办学校、民办培训机构以及学前领域的影响不大。
送审稿目前仍处于意见征求期间，征求意见时间将截至2018年9月10日。正式条例是否会在送审稿征求意见后进行调整尚不得而知，笔者将持续关注《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》的修订情况。